您好,今天是
当前位置:首页 > 审计理论

浅谈创新开展政府投资审计工作的 “三变”与“三不变”

发布时间:2018-11-15 来源:衡阳市审计局

随着中国经济由高速发展向高质量发展转变,各级政府持续加大了对民生方面的建设项目资金投入,按照围绕中心、服务大局的原则,政府投资审计工作也要顺应新经济的发展,创新工作方法和内容。本人作为基层审计机关从事政府投资审计工作的一员,就如何创新开展政府投资审计工作谈谈自己的一些看法。

一、创新开展政府投资审计工作的必要性。

(一)目前政府投资审计的现状及存在的主要问题

近十年来,随着政府投资项目的快速发展,审计监督力度不断加强,“审计全覆盖”、“直接规定以审计结果作为竣工结算的依据”等规定的实施,政府投资审计工作蓬勃开展,政府投资审计工作对经济社会的发展起到了重要作用,同时一些问题也渐渐凸现出来,特别是基层审计机关,归纳起来主要有以下几个方面:

1、重审计数量轻审计质量。有些地方政府要求基层审计机关对政府投资项目结算实行审计全覆盖,凡投必审(少则几万元,多则上千万元项目等),以审计结果作为工程结算的依据。本来从事投资审计人员只有两三个人,但每年审计的结算项目少则几十个,多则上百个,应接不暇,特别是每年年底,为防止拖欠农民工工资,保障社会稳定,地方领导、建设单位及施工方等要求尽快出具结果,结算审计的压力特别大,疲劳审计,以完成审计任务为前提,仓促出具结算审计报告,审计报告质量难以保证,对造价把关不到位,该揭示和反映的问题没有被发现,存在较大的审计质量风险。

2、被动参与项目管理工作。政府投资项目点多面广,项目实施周期长、环节多,地方政府领导对审计监督非常重视,要求基层审计机关,凡与建设项目实施相关的事项都要参加,如项目工作组组成成员、项目指挥部组成单位等,由于审计监督与项目管理的界限难以把握和区分,审计机关被动参与项目管理工作,如参与预算审核、方案论证、材料设备询价、竣工验收等。这些管理工作的参与不仅增加了审计风险,而且属于审计监督的越位,既当裁判员,又当运动员。

3、重造价核减轻项目管理评价。不少基层审计机关对政府投资项目进行审计,往往是审计工程造价的合理性和真实性,重视的是在审计机关环节核减造价多少,为政府节约投资多少作为衡量审计工作质量高低的主要标准。而对项目实施过程中的管理工作,如项目决策、项目报批、招投标、合同签订、招投控制价编制、设计变更、现场签证、工程款支付及项目验收等环节是否合规、合法及合理,没有足够的重视和关注,缺乏必要的评价,出具的审计报告内容单一,质量不高。部分投资审计人员单纯就项目审项目,盲目追求核减率,未能从审计核减入手,认真分析核减原因,揭示存在问题,也未能从宏观上提出对于搞好项目建设的意见建议。部分审计机关定位不准,站位不高,对工程建设管理、投资主体责任方面的审计监督不足;对违反工程建设程序、资金管理使用不规范等方面的问题查处力度不足;审计为各级政府宏观决策和提供管理服务的职能发挥不足。

4、政府投资审计缺乏专业审计人员。政府投资审计是一项专业性强的审计工作,涵盖土建、安装、装饰装修、园林绿化、道路、桥梁、水电、市政等多个专业,同时涉及的知识面广,要求审计人员不仅要具备审计知识、财务知识,法律法规知识、计算机知识、工程管理知识,更应具备工程造价方面的专业知识、了解各专业规范、熟悉各专业定额及计价规则、熟练掌握各专业计价计量软件。目前,在基层审计机关政府投资审计队伍中,这种专业人员还比较少,特别是那种复合型审计人才更是缺乏。

(二)创新是政府投资审计发展的必由方向。

1、国家及社会对投资审计工作提出了新的更高要求。新时代,党中央大力推行“简政放权、放管服”改革,李克强总理发出“大众创业、万众创新”的号召,按照围绕中心、服务大局的原则,审计事业必然与时俱进,在创新中求发展。政府投资审计只有创新开展工作才能服务好国家治理,才能服务好政府投资建设。

2、创新是投资审计自身发展的需要。社会发展已进入互联互通、信息化、大数据时代。传统的投资审计机制、观念及审计技术已不适应时代的需要,投资审计工作正处于从传统审计向现代审计发展的转型期,创新开展政府投资审计工作就需要出台新机制、树立新观念、运用新技术。

二、创新开展政府投资审计工作的基本思路和具体措施。

(一)创新开展政府投资审计工作要“三变”。

胡泽君审计长在全国审计机关进一步完善和规范投资审计工作电视电话会议上的讲话,提出政府投资审计需要实行三个转变,即从数量规模向质量效益转变,从单一工程造价审计向全面投资审计转变,从传统投资审计向现代投资审计转变。作为基层审计机关,要实现三个转变,必须有相应的措施作为保障:

1、制定政策,出台文件,实行有重点的“全覆盖”。基层审计机关应按照审计署“尽力而为、量力而行、突出重点、确保质量”的原则,积极主动向当地政府汇报,要求制定政策,出台文件对政府投资审计项目的数量进行规定,积极改变“凡投必审”的模式。我市于2018年8月9日台了《关于进一步完善和规范政府投资建设项目审计监督工作的意见》(衡政发[2018]7号)。该文件中规定政府投资审计工作聚焦主责主业,对政府投资工程结算审计实行有重点的“全覆盖”,即对政府投资重大项目实行跟踪审计,对工程变更进行审计监督,对合同金额或评审金额1000万元以上政府投资项目工程结算,在相关评审机构初评基础上进行审计,对合同金额或评审金额1000万元以下政府投资项目工程结算,由相关评审机构出具评审结论,审计机关可视情况进行抽审。若以2016年、2017年单个项目送审金额进行测算,审计数量减少约60%。同时该文件还明确规定审计机关和审计人员不得参与政府投资项目的管理工作。

2、创新内部管理机制,提高审计效率和审计质量。为提高审计效率和审计质量,一是按照“初审、复核、审理、审定”的要求,设置审计组成员初审、主审(组长)复核、科室负责人审理、业务会议审定的程序,力求做到各司其职,各负其责。为此我局制定《政府投资项目工程结算审计业务流程》,细化过程、分解任务、明确责任、量化指标等,使审计人员有章可循,做到文明审计、廉政审计、高效审计。二是推行审计证据和审计底稿制度。三是制定《政府投资建设项目工程结算审计内部复核实施办法》,强化内部复核制度。

3、运用先进的审计技术和工具,辅助政府投资审计工作。 “好马配好鞍”、“工欲善其事,必先利其器”,现阶段从事投资审计工作的审计人员首先必须熟练掌握各种工程计价、算量软件及常规测量工具的在投资审计中的应用,其次需要熟悉并掌握现代科技的发展,了解最新成果,并加以创新和运用。运用先进技术手段和工具,不仅能提高审计效率,同时也能保证审计质量,防范审计风险,起到事半功倍的效果。以下几种审计技术在审计工作中非常实用。

1)谷歌地球google earth:是google公司开发的一款虚拟地球仪软件,它使用了公共领域的图片、受许可的航空照相图片和诸多卫星拍摄的照片,结合gis技术,将其布置在地球三维模型上。在征地拆迁、土地整理及市政基础设施项目审计中,审计人员可以利用其强大的功能辅助投资审计。一是利用显示历史图像功能,查看原始地貌和本来状况,对比同一区域不同时期的地貌,判断现状物体的真实性、准确性。二是运用工具栏下标尺工具测量距离,如土石方运距测量、物体长度数据核实等。此方法的运用缩短了现场勘查时间,避免了勘查过程中各种障碍物且不受天气因素的影响。三是运用工具栏下标尺工具测量场地面积,可有效核实被审计项目有关面积数据的问题。四是可与国土调查数据等多种地理信息结合,也可与BIGEMAP大地图数据服务有限公司合作二次开发利用。当卫星图片不够清晰时,可以运用常用的图形工具进行处理.运用adobe photoshop和acdsee等软件,对不清晰卫星调整对比度、亮度、γ值和曝光度,此类软件简单易用,处理过程简单,可以提高图形识别率。五是有一定的局限性。google earth只能民用且是免费,所以受清晰度,卫星拍照的时间频率和区域的限制。六是具体案例有:我局在2017年对我市2013年已实施的国土开发整理项目进行工程造价审计中,针对该项目年代久远、点多面广、地域分散且偏僻的情况,运用谷歌地球对该项目具体位置先进行坐标定位,然后利用google earth中的时间轴功能,比对项目的现状与原状是否有差别,再用面积功能进行审查,成功查处该项目虚列工程量套取国家资金715万元的问题线索,并移送纪检机关查处。又如利用google earth显示历史图像功能,成功发现某项目在招投标之前就已实施,建设单位及施工单位串通一起采取先上车后补票方式,违规实施建设项目,招投标流于形式。

2)BIM建筑信息模(BuildingInformationModeling)是以建筑工程项目的各项相关信息数据作为模型的基础来进行建筑模型的建立,通过数字信息仿真模拟建筑物所具有的真实信息。BIM技术代表了建筑行业未来发展趋势,被广泛应用于设计单位、施工单位、造价咨询单位等,它将彻底改变工程造价行业的行为模式。BIM技术具有可视化的三维信息模型、面向对象的参数化建模、多元化的信息输出方式。审计人员将BIM技术用于政府投资项目审计中将助推审计技术革命,降低审计风险,提高审计效率。

3)GPS测量仪及无人机航拍测绘:在政府投资审计中,审计人员往往质疑项目签证资料、竣工图纸或第三方出具成果文件的真实性、准确性,如土方工程量、园林绿化面积、国土整理范围等,而这些内容靠常规手段很难求证,借助GPS测量仪可以轻松、快捷、准确获取面积、高程、距离等数据,借助无人机航拍可以获取高分辨率和高清晰度的影像信息。有了这些数据和信息,不仅可以提高审计质量、降低审计风险,而且还是揭露违法违纪问题的有力证据。

4)钻芯取样:在项目的施工过程中特别是隐蔽工程,施工单位往往存在偷工减料、弄虚作假、以次充好的现象,这些现象不仅影响工程造价,而且存在质量隐患,作为审计人员应严格查处。钻芯取样的审计方法看似原始简单,但实际实施非常管用,揭露问题最直接、明了且有说服力。我局在城市市政道路等基础设施投资项目审计中经常采用。

5)购买专业询价网站服务:在大发展、大数据时代,购买专业询价网站服务是非常必要的选择,专业询价服务为从事投资审计人员准确把握材料或设备价格并作出合理判断提供有力保障。如湘建网、慧讯网、真材实价网等 。

4、开展多种形式的审计。政府投资建设项目周期长、参与过程管理的部门多、传统政府投资审计主要侧重微观方面,即造价的结算审计侧重于工程结算审计,属事后审计监督,为进一步加强政府投资审计监督力度,应结合各地基层审计机关的实际情况,将审计监督关口前移,有针对性地开展跟踪审计及其他专项审计如变更审计、概算审计、招标控制价编制质量审计等,促进项目管理单位履职尽责,提高管理水平,更好地服务于项目建设。

(三)创新开展政府投资审计工作要“三不变”。

1、加强审计队伍建设观点不变。开展政府投资审计工作审计人员是关键,把思想素质好、业务水平高的审计人员充实到审计一线,是审计机关有效开展政府投资项目审计的基本条件,为此应加强审计队伍建设和人才的培养,从提高政治觉悟、专业能力和综合素质方面,培养一批敢审、能审、会审的合格审计人员。 努力打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的审计队伍,切实担负起新时代政府投资审计监督的新使命。

 2、防范审计风险意识不变。审计是有风险的,审计人员要保持防范风险的意识,防微杜渐,扎实开展政府投资审计工作。(1)防范法律风险:一是为规避全国人大法工委研究意见中提出的法律问题,基层审计机关向地方政府提出建议,出台文件规定“发包人在订立与政府投资建设项目有关的各项施工合同或者组织招标投标时,可以在合同中约定或者在招标文件中载明以审计机关的审计结果作为办理竣工结算的依据”。二是在工程结算审计实施前,若合同中已约定以审计结果作为结算依据,则审计机关按程序实施结算审计并出具报告,若合同中没有约定以审计结果作为结算依据,则告知建设单位和施工单位签订补充协议“同意以审计结果作为工程结算依据”,否则不实施工程结算审计。(2)防范质量风险:一是建立质量控制体系。二是规范业务流程。三是加强业务学习。(3)防范廉政风险:主要采取了以下几个方面措施,一是重申了审计人员必须严格遵守“中央八项规定”和“审计纪律八不准”。二是坚持逢会必讲廉政纪律,经常组织审计人员参加廉政风险教育学习,并邀请纪检组对廉政风险点进行监控。三是签订承诺书。四是设立廉政监督员制度,落实廉政回访制度。五是强化内部复核、考核制度。六是派驻我单位纪检组人员参加审计业务会议,对审计质量进行把关。

3、审计监督力度不变。

《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》中明确规定审计机关和审计人员不得参与政府投资项目的管理工作。但要紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节开展政府投资审计工作,这不仅是审计机关职责所在,也是党和全国人民对审计工作提出的要求和寄予的期望。政府投资审计监督工作力度不变,坚持以真实性为基础,全面揭示问题。

三、结束语

政府投资审计是一项复杂的系统工程,涉及众多审计主体、审计对象和审计内容。创新是永远的主题,要求审计人员紧跟时代发展的步伐,在实际的审计过程中不断地积累经验、创新工作思路和方法,推动政府投资审计工作向高质量发展。

主办:衡阳市审计局  地址:衡阳市蒸湘区延安路12号 技术支持:衡阳市行政审批服务局

联系电话:0734-8863613  传真:0734-8863613 邮箱:43884473@qq.com

网站标识码:4304000009

备案序号:湘ICP备10003001号-1

湘公网安备 43040802000074号